国资发〔2010〕157号

关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团及计划单列市国资委，各中央企业：

根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中央政法委、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》(中办发〔2009〕46号)精神，为从源头上预防和化解矛盾，维护企业和社会稳定，结合国有企业改革发展的实际情况，现就建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制提出如下指导意见：

一、充分认识建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的重要意义

国有企业改革是经济体制改革的中心环节。近年来，各地各部门认真贯彻落实党中央、国务院关于国有企业改革的方针政策，着眼于国有经济布局和结构调整，推进公司制股份制改革，大胆探索，勇于实践，国有企业改革取得了重大进展。与此同时，随着社会经济的发展，国有企业改革所处的内外部环境更加复杂，各种涉及职工切身利益的矛盾和不稳定风险仍然存在。

建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制，是推动科学发展、维护企业和社会稳定的现实需要，是坚持改革方向、深化国有企业改革的重要前提和保证，是落实改革政策、维护职工合法权益的制度保障。要充分认识建立社会稳定风险评估机制对从源头上预防和减少社会矛盾的重要性，把社会稳定风险评估作为国有企业改制重组、产权转让、关闭破产、厂办大集体改革、分离企业办社会职能等重大改革事项执行过程中的必要环节，科学识别、评价、应对和控制国有企业改革中的社会稳定风险，确保在风险可控的前提下推进改革。

二、基本原则

(一)坚持改革方向。

坚持国有企业改革的正确方向，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。着力于国有经济布局和结构调整，着力于国有企业公司制股份制改革，保持经济平稳较快发展。

(二)坚持以人为本。

企业改革要着眼于企业的发展和职工的根本利益，处理好职工的眼前利益，保障职工各项民主权利；要争取职工支持改革、参与改革，让职工享受改革的成果。

(三)坚持源头治理。

注重改革政策的前瞻性和改革措施的协调性，建立重大改革事项决策的形成机制和科学公正公平的决策程序；进一步完善相关制度，做好社会稳定风险评估工作，把风险降到最低程度，从源头上预防和减少不稳定事件的发生。

(四)坚持统筹兼顾。

妥善处理改革发展稳定关系，把改革的力度、发展的速度与职工和社会的可承受程度结合起来；兼顾企业与所在地区、行业的稳定风险情况；注重企业改革政策的统筹协调，相互衔接。

三、明确责任主体，识别风险来源

(一)风险评估责任主体。

实施国有企业改革，产权持有人是进行社会稳定风险评估的责任主体。在企业改制重组、产权转让、关闭破产、厂办大集体改革、分离企业办社会职能等重大改革事项实施过程中，有关责任主体要对社会稳定风险进行评估，与企业所在地方政府有关部门密切协作，共同应对风险。对于社会稳定风险较大的事项，要积极化解，待风险可控后方可实施改革。

(二)风险评估的范围。

本意见所称国有企业改革风险评估范围，主要是指对国有企业改制重组、产权转让、关闭破产、厂办大集体改革、分离企业办社会职能等有关行为的风险评估。改革涉及职工切身利益，存在社会稳定风险，在实施前要对其内外部环境、利益相关方、改革方案、职工安置方案等重点环节和重要因素进行社会稳定风险评估。

1.企业外部环境。包括宏观经济和政策环境、社会舆论环境、企业所处行业、所在地区人民群众对改革的承受能力等因素。

2.企业内部环境。包括企业经营情况、管理水平；职工观念以及对改革的接受程度，对改革紧迫性和必要性的认识；职工对引入战略投资者，特别是民营企业的认同程度；职工对改革未来的预期等因素。

3.企业管理层。包括企业管理层行为的合规性、对改革的支持程度等。

4.改制重组、产权转让、关闭破产方案，厂办大集体改革方案和决策实施程序的合规性和合理性。

5.职工切身利益。职工分流安置、劳动关系调整、经济补偿金支付、社会保险关系接续和偿还拖欠职工债务、补缴欠缴的社会保险费以及离退休人员社会化管理、相关待遇落实等。

6.职工民主权利。包括维护职工的知情权、参与权、表达权和监督权，企业改制、产权转让等重大问题听取工会和职工意见，以及职工安置方案由职代会或职工大会审议通过的情况。

7.债权人合法权益。按照有关法律规定，需告知债权人或征得债权人同意的，企业在采取有关改革措施前，应当告知债权人或征得债权人同意。

8.战略投资者或产权受让方。包括其自身实力、对企业发展的战略规划、职工接受程度等。

9.其他可能存在稳定风险的事项。

(三)风险评估的内容。

1.合法性评估：是否符合国家有关法律法规，是否符合国有资产监管机构有关国有企业改革的政策规定。

2.合理性评估：是否符合企业未来发展需要和职工的长期利益；是否兼顾不同群体的利益诉求；是否符合社会、企业和职工的承受能力；是否可能引起不同利益群体的攀比。

3.可行性评估：是否经过可行性论证；改革和发展的人力、物力和财力成本是否在可承受的范围内；领导班子和各级负责人是否得力；职工群众是否接受和支持；实施方案是否周密、完善，具有可操作性和连续性。

4.可控性评估：是否存在引发群体性事件的隐患；是否存在连带风险和隐患；是否有相应的风险监控措施和应急处置预案。

四、实施风险评估，确定风险等级

(一)制订评估方案，成立评估小组。

责任主体要把社会稳定风险评估作为实施重大改革事项的必要环节，在实施前制订科学、规范、详细、可操作的风险评估方案，吸收企业、企业所在地政府有关部门和专家参与，成立评估小组，负责具体评估工作的实施。

(二)掌握有关情况，识别风险来源。

责任主体要全面掌握评估事项的基本情况，并通过专家咨询、抽样调查、实地调研等形式广泛征求职工群众、维稳、信访等有关部门和社会有关方面的意见和建议。因地因企制宜、分类指导，找出可能引发不稳定的风险点。

(三)进行分析评估，形成评估报告。

责任主体要组织对风险来源进行认真分析预测。可采取定量和定性相结合的方式，建立设定参考指标体系，对评估事项的合法性、合理性、可行性和可控性进行全面分析研究；对于改革实施过程中可能引发的矛盾冲突的概率、负面影响程度和可能涉及的人员数量、范围和反应作出评估预测，形成评估报告，确定风险等级，提出对策建议，并制定相应的防范、化解和应急预案。

(四)确定风险等级。

事项风险可分为四个参考等级：

A级事项：当前风险总体可控，实施过程中潜在风险较低，不存在明显的个别矛盾。

B级事项：当前风险总体可控，实施过程中存在一定潜在风险，存在明显的个别矛盾。

C级事项：当前存在明确的社会稳定风险，如实施可能引发一般不稳定问题。

D级事项：当前存在较大的社会稳定风险，如实施可能引发较大不稳定问题。

五、进行科学决策，制定应对方案

责任主体根据风险评估报告进行决策前，应履行批准程序，听取企业所在地政府的意见，并协同有关部门制订风险应对预案，建立事前评估应对、事中跟踪监控、事后监督总结的全流程工作机制。

对当前风险可控，实施过程中潜在风险较低的A级事项可付诸实施。对当前风险可控，实施过程中存在一定潜在风险的B级事项，可付诸实施并在实施过程中密切关注并尽量化解潜在风险，做好预案。对当前存在一定社会稳定风险，如实施可能引发一般不稳定问题的C级事项，要认真落实解决矛盾、消除风险的具体措施，待不稳定风险消除后方可实施。对风险较大，短期内无法消除的D级事项，应暂缓实施，并考虑修改实施方案。

六、加强组织领导，维护社会稳定

各级国有资产监管机构及其所出资企业要高度重视国有企业改革的社会稳定风险评估工作，切实加强领导，肩负起促进发展、维护稳定的责任。要结合地区和企业实际，研究制订国有企业改革社会稳定风险评估的具体措施和方案，并认真严格落实。对未按照有关程序进行社会稳定风险评估或未根据风险评估报告相应落实防范和化解措施，造成国有资产流失、职工合法权益受损，引发大规模群体性事件的，有关责任主体要承担相应责任。